Defensoría del Pueblo y vinculatoriedad de sus determinaciones. ¿Solución a los problemas de las Comisiones de Derechos Humanos?
Por: Alexis Arturo Mendez
06 de marzo de 2019
El 6 de noviembre de 2018, el Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo (PT) en el Senado de la República presentó la iniciativa con proyecto de decreto para reformar el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), con la finalidad de transformar a los actuales órganos constitucionales de protección de los derechos humanos, es decir a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) y sus homólogas en cada una de las entidades federativas, en “Defensorías del Pueblo”. Ello, con la finalidad de crear una instancia más eficiente, cercana a la ciudadanía y comprometida con los intereses del pueblo mexicano.
La iniciativa plantea que existen tres principales debilidades en el actual sistema no jurisdiccional de protección de derechos humanos: su vínculo gubernamental y su dependencia histórica al poder ejecutivo, lo cual genera que la sociedad vea a dichos organismos como protectores de personas responsables de delitos y violaciones a los derechos humanos; el carácter no vinculatorio de sus determinaciones, así como su debilidad para hacer cumplir sus mandatos, y la inexistencia de autonomía constitucional de los organismos locales, lo que provoca que sea la CNDH la que termine resolviendo sus asuntos.
Por ello, el Grupo Parlamentario del PT planteó las que consideró transformaciones fundamentales para el sistema no jurisdiccional de protección de los derechos humanos:
1.Constituir la Defensoría del Pueblo como organismo nacional de protección de los derechos humanos y como una instancia más eficiente, cercana a la ciudadanía y comprometida con los derechos e intereses del pueblo mexicano;
2.Darle carácter vinculatorio a sus recomendaciones;
3.Conformar una jurisdicción nacional que, a través de representaciones en las entidades federativas, permita a la Defensoría del Pueblo hacerse cargo de las violaciones a los derechos humanos en todo el país y evitar lo que lamentablemente sucede hoy en muchos estados de la república, en los que los organismos de protección de derechos humanos no son autónomos, no son eficientes y, en algunos casos, se encuentran abiertamente sujetos a la voluntad e intereses del poder político;
4.Establecer que la designación de la persona titular de la Defensoría del Pueblo, así como de los integrantes del Consejo Consultivo, y de los representantes de la Defensoría del Pueblo de las entidades federativas, se ajustarán a un procedimiento de consulta pública, que deberá ser transparente, en los términos y condiciones que determine la ley;
5.Obligar a que la persona titular de la Defensoría del Pueblo presente anualmente a los Poderes de la Unión, un informe de actividades y comparezca ante el pleno de las Cámaras del Congreso, en periodo ordinario, en los términos que disponga la ley; y,
6.Mandatar que la Defensoría del Pueblo investigue hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidieren las víctimas, además del Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, los titulares de los poderes ejecutivos de las entidades federativas o las Legislaturas de éstas.
Si bien la intención de los legisladores podría parecer legítima, existen diversas problemáticas en la transformación que proyectan, y que pondría en riesgo la autonomía de las determinaciones de estos organismos, además de centralizar su actuación en un ente único, lo cual daría lugar a que no se tome en cuenta que nuestro país tienen una gran diversidad cultural y, por ende, cada una de las entidades federativas que lo conforman tienen usos y costumbres distintos, por lo que las problemáticas a las que se enfrentan día con día son igualmente distintas.
Por ejemplo, en el Estado de Chiapas se han consolidado las comunidades Zapatistas que se rigen bajo sus propias formas de gobierno. En el caso de los Estados de Veracruz y Tamaulipas, existe un gran problema de desapariciones forzadas y de fosas clandestinas, mientras que en el Estado de México se ha visto un aumento de crímenes de género, lo cual indica que cada entidad federativa debe contar con su propia política en materia de derechos humanos.
En ese contexto, es importante resaltar que si bien se propone que la Defensoría del Pueblo cuente con una representación en cada entidad federativa, ello no garantiza la autonomía del ombudsman estatal, sino que de manera contraria, se centralizaría; esto es, se impondría la política de derechos humanos a nivel nacional y estatal del titular de la Defensoría del Pueblo.
Asimismo, dicha centralización implicaría la desaparición de los recursos legales que actualmente se encuentran regulados en el artículo 102, apartado B de nuestra CPEUM, que prevén la posibilidad de que las presuntas víctimas puedan acudir ante el Organismo Público de Derechos Humanos (OPDH) para inconformarse respecto de la actuación de los organismos estatales.
De tales planteamientos, el más grave podría ser el hecho de dotar de carácter vinculante a las determinaciones de dichos organismos constitucionales, al no tomar en cuenta las características de la naturaleza jurídica de tales instituciones; a saber, dentro del orden jurídico nacional se enuncian diferentes vías de protección de los derechos humanos cuya intervención es procedente cuando alguna autoridad los ha dejado de observar o los ha violentado en perjuicio de las personas gobernadas.
Dichos medios de protección pueden ejercerse a través de procedimientos jurisdiccionales y no jurisdiccionales. Los procedimientos jurisdiccionales deben ser substanciados ante un órgano jurisdiccional y esencialmente consisten en obligar, mediante una resolución judicial obligatoria para las autoridades tanto administrativas como jurisdiccionales, a actuar o dejar de actuar en determinado sentido respecto del acto que afectó o continúa afectando la esfera jurídica personal de la persona agraviada.
El supuesto señalado por el artículo 102 apartado B de la Constitución, describe un mecanismo no jurisdiccional, el cual se tramita ante los actuales OPDH, cuyo objetivo es realizar las investigaciones cuando se presuman violaciones a derechos humanos, las cuales en su caso, pueden finalizar con la emisión de una recomendación pública, no vinculatoria, cuya fuerza se encuentra en la autoridad moral del que la emite y en la publicidad de la misma pues carece de imperatividad para su cumplimiento.
En ese orden de ideas, una vez distinguida la finalidad y particularidad de cada uno de los mecanismos precisados, es importante destacar que cada uno de ellos fue concebido con una finalidad específica y con particularidades que obedecen a su propia esencia y objetivos.
Por ejemplo, mientras que los procedimientos y formalidades del sistema jurisdiccional tienen su génesis en leyes, reglamentos y demás normatividades nacionales que suelen establecer penas y sanciones, así comas reglas formalistas para la substanciación de los procedimientos correspondientes, los OPDH del sistema no jurisdiccional están basados en el modelo de los Principios relativos al Estatuto y Funcionamiento de las Instituciones Nacionales de Protección y Promoción de los Derechos Humanos (Principios de París).
Dichos Principios fundamentalmente proponen la creación de instituciones que a título consultivo emitan dictámenes, recomendaciones, propuestas e informes sobre todas las cuestiones relativas a la situación nacional en materia de derechos humanos en general o sobre cuestiones más específicas, incluyendo actividades de enseñanza, educación e investigación de derechos humanos hasta los procesos legislativos y las practicas institucionales en el cumplimiento de sus funciones.
Mientras que los órganos jurisdiccionales buscan emitir sentencias que obliguen, tanto a los particulares como las autoridades a actuar o dejar de actuar en determinado sentido, los OPDH que tienen su origen en los Principios de París, lejos de emitir sentencias, tienen la finalidad de analizar la situación en materia de derechos humanos de una entidad y proponer a las instituciones distintas formas de solución a las problemáticas identificadas, sin que sus investigaciones y propuestas de solución deban de pasar por un procedimiento formalista como lo sería en uno jurisdiccional.
Otra diferencia importante consiste en que, toda determinación jurisdiccional tiene la posibilidad de ser recurrida ante una instancia distinta de la que la emitió; sin embargo, las recomendaciones de los OPDH no pueden ser recurridas ni revisadas por otra autoridad, lo que implica que la responsabilidad de su aceptación recaiga completamente en el ente público al que va dirigida, poniendo en evidencia las deficiencias de las instituciones desde el momento de la emisión de la recomendación, sin importar que la autoridad la acepte o no. Aunado a ello y, a diferencia de las determinaciones del sistema jurisdiccional, los instrumentos recomendatorios emitidos por los OPDH pueden ser publicados independientemente de que sean aceptados o no.
En ese orden de ideas, se puede afirmar que, en caso de que las Recomendaciones emitidas por los OPDH se transformen en instrumentos vinculantes, pueden duplicar funciones jurisdiccionales o administrativas, aunado a que las autoridades a las que van dirigidas tengan la oportunidad de apelarlas ante una instancia jurisdiccional, lo cual se traduciría en que las resoluciones de estos organismos sean sometidas al escrutinio judicial y sean los tribunales jurisdiccionales los que tengan la última palabra respecto a las decisiones tomadas por las Comisiones, dando lugar a que dichos posicionamientos puedan ser revocados y dejen de surtir efectos para las autoridades a las que van dirigidas, lo cual también podría poner en riesgo el carácter de publicidad del que gozan dichas determinaciones.
Por otro lado, el resto de las propuestas hechas por el PT no abonan a la situación actual de los OPDH, sino que pretenden hacer parecer no gozan de ningún tipo de autonomía y que no tienen la aprobación de la sociedad civil ni de las organizaciones no gubernamentales, así como que tampoco rinden algún tipo de informe respecto de sus actuaciones.
De igual manera, es importante destacar que actualmente, el proceso para designación de su titular se somete al escrutinio y aprobación de la sociedad, así como del Congreso Federal y de cada una de las entidades federativas. Aunado a que de manera anual, los titulares de cada uno de los OPDH debe comparecer y rendir un informe respecto de sus actuaciones ante los Congresos Estatales correspondientes.
En conclusión, si bien es cierto que en la actualidad los OPDH se enfrentan a un gran reto frente a la crisis que atraviesa nuestro país en materia de derechos humanos, el hecho de crear una sola institución a nivel nacional que se encargue de todo lo concerniente en este tema, así como de dotar de vinculatoriedad en el cumplimiento de sus determinaciones, no implica necesariamente un fortalecimiento para dichos organismos.
Por un lado, se centralizaría la función de los organismos actuales, es decir, se podría caer en el riesgo de que exista una sola visión política de derechos humanos para todo el territorio nacional, sin tomar en cuenta que la organización y estructura actual del sistema no jurisdiccional de protección de los derechos humanos responde a ciertas características. Por ejemplo, los titulares de cada comisión estatal de derechos humanos, son independientes y fijan su propia política de acuerdo a las necesidades y características de cada la entidad federativa en la que actúan.
Por otro lado, el hecho de dotar de carácter vinculante a las determinaciones de estos organismos, puede poner en riesgo su autonomía , así como sus determinaciones, al poder ser recurridos ante otras instancias judiciales, tal y como ya se mencionó previamente.
Finalmente, si se pretenden contrarrestar las debilidades y la falta de autonomía de estas instituciones, la solución no está en dotar sus determinaciones de carácter vinculatorio ni centralizar su funciones en un ente único, sino en garantizar que desde la designación del titular, tanto de las instituciones locales como de la federal, exista un verdadero proceso democrático y transparente, en el que se le dé mayor cabida a la sociedad civil y que no se someta únicamente al escrutinio de los poderes legislativo y ejecutivo, incluyendo la designación de sus titulares.
Asimismo, se podrían reformar las leyes existentes para sumarle que a los informes que rinden anualmente los titulares de esas instituciones, se presente un informe sombra de parte de las organizaciones de la sociedad civil en el ámbito de los derechos humanos, así como garantizar que los OPDH tengan un servicio profesional de carrera más sólido y estructurado.
